En un artículo anterior – La gestión de tierras (2017-2022) hice un somero examen de las cifras sobre el Fondo de tierras para la RRI, la adjudicación y formalización de tierras durante los dos últimos años del gobierno de Juan Manuel Santos y el cuatrienio del gobierno de Iván Duque; e indiqué problemas administrativos y técnicos de la Agencia Nacional de Tierras que obstaculizan el cabal cumplimiento de las metas del acuerdo agrario. Me propongo ahora examinar los principales resultados de la gestión de tierras en dos años del gobierno del presidente Petro.  

Reforma Rural Integral 2022-2026

En la campaña presidencial, Gustavo Petro se comprometió a cumplir el punto 1 del Acuerdo de paz con las Farc -Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral-, promesa que ciertamente fue concretada en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 – Colombia, potencia mundial de la Vida-. En efecto, entre los componentes de la gestión de tierras para la RRI, los cuales hacen parte del primer eje del PND -Ordenamiento Territorial alrededor del agua y justicia ambiental-, se establecieron las siguientes líneas base y metas: 

Hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras

Línea Base: 17.506 hectáreas (2022, noviembre) 

Meta cuatrienio: 3.000.000 hectáreas 

Hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural formalizadas 

Línea Base: 720.065 hectáreas (2022-III)  

Meta cuatrienio: 3.972.423 hectáreas 

Estas metas fueron incluidas en las “metas trazadoras” del Plan Cuatrienal de implementación del Acuerdo de Paz con las FARC-EP, el cual se incorporó como un anexo de PND. 

Puesto que el cumplimiento de estas y otras metas de la Reforma Rural Integral se considera crucial para el logro de la Paz Total, es comprensible la ambiciosa meta de lograr la entrega de 3 millones de hectáreas a beneficiarios de la RRI en un plazo inferior en dos años al estipulado en el Acuerdo agrario. Y como si esto fuera poco, el PND también incluye una Reforma Agraria sobre la cual no se dice si hace parte de la RRI o es un programa independiente.         

Curiosamente, las metas de gestión de tierras establecidas por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para el cuatrienio del gobierno de Petro, difieren de las del PND, diferencia sobre la cual no hay explicaciones en su Informe de Gestión de 2023. En efecto, la meta de 3 millones de hectáreas entregadas durante el cuatrienio de Petro se reduce a la mitad (1.500.000 hectáreas), reducción que, por supuesto, haría mucho más viable su cumplimiento, en tanto que la meta de formalización se reduce de 3.972.423 a 3.900.000 de hectáreas. Cabe agregar que el cumplimiento de la meta de entrega de tierras por parte de la ANT se reparte cronológicamente así: 100.000 hectáreas en el 2023; 500.000 en el 2024; 500.000 en el 2025 y 400.000 en el 2026. 

Respecto de estas metas, dice el informe de la ANT que están pendientes del visto bueno del Departamento Nacional de Planeación. Es de suponer que, como lo ordena el Artículo 360 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, la ANT tuvo que acoger las metas de dicho Plan pues, como es sabido, éste tiene fuerza de ley. 

Indicadores (agosto 2022 a agosto 2024)     

Para corregir la disparidad en las cifras gubernamentales sobre la gestión de tierras, y evitar nuevas discusiones públicas dentro del gobierno, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) elaboró un contador oficial que informa periódicamente sobre los indicadores de la gestión de tierras durante el Gobierno del Cambio. Por su parte, la ANT publica un baner de las cifras de formalización de medianas y pequeñas propiedades, aunque estos indicadores están incluidos en el contador oficial del MADR. Estas mediciones, consignadas en una tabla a color, tienen dos ventajas: unificar la información oficial y desglosar los indicadores de los componentes de la gestión de tierras: Fondo de Tierras, entrega de tierras y formalización de la propiedad rural. Hay otros componentes, como la restitución de tierras y las Zonas de Reserva Campesina, a los cuales no haré referencia por razones de espacio y para facilitar la comparación con los indicadores examinados en mi artículo sobre la gestión de tierras de los gobiernos de Santos y Duque. 

Cabe advertir, por otra parte, algunas limitaciones del contador del MADR. i) Se desconoce la metodología de ajuste de la información de fuentes gubernamentales, como la ANT, el SIIPO y el DNP, a los indicadores del contador oficial. ii) Como este instrumento introduce nuevos indicadores y únicamente registra la gestión de tierras del gobierno de Petro, es difícil hacer una comparación con la gestión de tierras del período anterior (2017-2022). iii) La información no está desagregada por años, por ubicación geográfica y por número y tipo de beneficiarios. Respecto de los beneficiarios, no se dispone de estadísticas periódicas ni de análisis de la información que arrojan el Registro de Sujetos de Ordenamiento-RESO y un WhatsApp de la ANT para aplicar como beneficiario de tierras de Reforma Agraria.        

Dejando de lado estas limitaciones, a continuación, examino las cifras de la gestión de tierras reportadas por el MADR. Y en la medida de lo posible, las comparo con las del periodo anterior.     

Fondo de Tierras. Este fondo se compone de tres fuentes: compra directa de tierras, transferencias sin erogación y tierras obtenidas mediante procesos agrarios. El contador agrega otra fuente: “procesos con oferta aceptada por el vendedor y RP”, que en estricto sentido no pueden considerarse como hectáreas efectivamente ingresadas al Fondo de Tierras, pues aún no han sido compradas y, por tanto, es un indicador que no aporta al cumplimiento de las metas. El Fondo de Tierras se divide en dos subcuentas: una para la población campesina y otra para las comunidades étnicas.       

De acuerdo con el Contador oficial, con corte a 27 de agosto del 2024, el gobierno de Petro había ingresado, en dos años, 353.668 hectáreas al Fondo de Tierras.

En comparación con el periodo anterior (2017-2022), durante el cual ingresaron al Fondo 2.230.955 hectáreas -un promedio anual de 371.825 hectáreas-, en dos años del actual gobierno han ingresado 353.668 hectáreas -un promedio anual de 176.844 hectáreas-. Este promedio podría ser un poco mayor si se suman las tierras ingresadas en los primeros cuatro meses de Petro, cuando éste suscribió un acuerdo con FEDEGAN para agilizar la compra de tierras durante el cuatrienio del Gobierno del Cambio.      

Si sumamos las hectáreas ingresadas entre 2017 y 2022, que incluyen las tierras ingresadas en cuatro meses del gobierno actual, con las ingresadas entre enero del 2023 y agosto del 2024, el Fondo de Tierras estaría muy cerca de cumplir la meta de hectáreas para distribuir entre los beneficiarios de la RRI. No hay duda pues de que al final del cuatrienio se habrá cumplido la meta del Fondo de Tierras.           

Entrega de Tierras. Para evitar la confusión entre adjudicación de tierra nueva y fértil a campesinos y campesinas sin tierra o con tierra insuficiente, y a comunidades étnicas, por un lado, y la formalización de propiedades medianas y pequeñas, por el otro, el PND 2022-2026 modificó los indicadores de gestión de tierras para la RRI: por ejemplo, el indicador “adjudicación de tierras” fue cambiado por “entrega efectiva de tierras”

De las cifras registradas en esta tabla llama la atención, por una parte, la elevada proporción de hectáreas que han sido entregadas provisionalmente (91%) y, por otra parte, la enorme diferencia en el tamaño de los predios: mientras los entregados provisionalmente tienen en promedio 249 hectáreas, los entregados en forma definitiva tienen 9.5 hectáreas. Aunque en el contador del MADR no se explica en qué consiste la entrega provisional de tierras a los sujetos de reforma agraria, por el tamaño promedio de los predios cabe suponer que la mayoría son para comunidades étnicas (Resguardos indígenas y Consejos comunitarios de población negra). 

Con respecto a la entrega de tierras en el periodo anterior (2017-noviembre de 2022), se observa un notable incremento en las cifras del actual gobierno. De acuerdo con la línea base asumida por el PND, en seis años de los gobiernos de Santos y Duque se entregaron 17.506 hectáreas a beneficiarios de la RRI, en tanto que en dos años del actual gobierno se han entregado de manera definitiva 10.006 hectáreas y están en proceso de entrega definitiva 101. 636 hectáreas. 

Sin embargo, es abismal la distancia entre la meta de entregar 3 millones de hectáreas durante el cuatrienio y los resultados obtenidos en dos años. Asumiendo que en este año la ANT logre entregar de manera definitiva las 101.636 hectáreas entregadas provisionalmente y sumando 17.506 hectáreas entregadas entre 2017 y noviembre de 2022, hasta agosto de este año se habrían entregado un total de 129.148 hectáreas, lo que equivale al 4.3% de la meta del Acuerdo agrario de La Habana y del gobierno de Petro. Aunque el MADR y la ANT están empeñados en acelerar la entrega de tierras, se sabe que estos son procesos dispendiosos que dependen de factores no siempre controlables por las autoridades gubernamentales.                        

Formalización masiva de la propiedad rural. Para diferenciar la formalización de predios durante el Gobierno del Cambio de lo hecho por gobiernos anteriores, el contador del MADR estableció tres categorías de títulos: i) Expedidos en el gobierno Petro y registrados en la ORIP; ii) Expedidos en el gobierno Petro, pendientes de registro en la ORIP; y iii) Títulos anteriores registrados en la ORIP por el gobierno Petro (Tabla 3).    

De acuerdo con los datos de la Tabla 3, en dos años del gobierno actual se han expedido títulos de propiedad sobre 17.330 predios, de los cuales 61.7% ya están registrados en la ORIP, y el resto (38.3%) están pendientes de registro en la ORIP. A su vez, se culminó el proceso de formalización de 2.254 predios cuyos títulos habían sido expedidos por gobiernos anteriores.

Sobre las notables diferencias en el tamaño promedio de los predios de cada una de las tres categorías, cabe anotar que, en buena medida, se explican por las diferencias de tamaño de los predios titulados a comunidades étnicas y los titulados a familias campesinas. En efecto, a la población campesina se le titularon 221.950 hectáreas (26%), y a comunidades étnicas, 636.629 hectáreas (74%). Al parecer, en el periodo anterior, predominó la titulación a comunidades étnicas, como lo indican los informes del Instituto Kroc.   

En resumen, de la meta de formalización de tierras del Gobierno del Cambio -3.972.423 hectáreas en el cuatrienio-, en dos años apenas se ha cumplido el 21.6%. Pero con relación a la línea base: 720.065 hectáreas formalizadas en los seis años anteriores, hay un notable avance. Por lo demás, hay que tener en cuenta la culminación, por parte de la ANT, de procesos de formalización o titulación de gobiernos anteriores.

Y con respecto a la meta del punto 1 del Acuerdo de Paz:  7 millones de hectáreas formalizadas en 12 años, entre el 2017 y agosto del 2024 se han formalizado 1.863.512 hectáreas, lo que equivale al 26.66% de la meta. 

Consideraciones finales 

Mientras que la meta del Fondo de Tierras muy probablemente se cumplirá al final del gobierno de Petro, se observa un rezago considerable en las metas de entrega y formalización de tierras. Cabe recordar que el cambio de indicadores en el PND permitió depurar la inflación de las cifras en los gobiernos anteriores y mostrar las dificultades y limitaciones, legales y técnicas, para una gestión rápida y eficiente de la política de distribución de tierras.      

La presión del presidente Petro, sobre el ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en particular sobre la Agencia Nacional de Tierras, para lograr resultados rápidos en la compra de tierras, y la insuficiente capacidad técnica y jurídica de estas entidades, probablemente explica las irregularidades detectadas por la Procuraduría delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios. De estas irregularidades da cuenta en detalle un informe de ese organismo de control, tras una visita de inspección a la ANT en marzo de este año. De acuerdo con  este informe, de una matriz de compra de 288 predios se analizaron 86 expedientes, y solo un 38 % no fueron objeto de observaciones específicas. Adicionalmente, se “[identificaron] 161 observaciones sobre 95 expedientes en los que no se tomó una decisión de compra, pero cuya gestión pudo implicar realizar pagos en detrimento patrimonial de la ANT por práctica de avalúos no necesarios”, puesto que se habían emitido conceptos técnicos negativos sobre esos predios. El equipo de la Procuraduría estimó que “el valor que se pone en riesgo corresponde a 136.911.777.315 pesos”. Y frente a cada una de las observaciones, recomendó a la ANT efectuar correctivos. Con base en ese informe, la Procuraduría abrió procesos disciplinarios a tres funcionarios que desempeñan o desempeñaban cargos de dirección técnica en la ANT. 

Aurelio Suárez escribió una columna en semana denunciando irregularidades y corrupción en la compra de tierras por parte de la ANT. Su denuncia está sustentada en una investigación que realizó con el abogado Eduardo Mestre Rodríguez, una de cuyas fuentes fue la información sobre compra de predios suministrada por la ANT. Entre las denuncias de Suárez, subrayo por su valor simbólico, la compra de 23 predios en Caloto-Cauca, a empresas de la familia de Alberto Bernal Seijas, “condenado a 30 años de cárcel como determinador de la masacre de El Nilo o masacre de Caloto en 1991”. Por esos predios, que suman 285 hectáreas, la ANT pagó a la familia Bernal $18.516 millones. 

Tanto al informe de la Procuraduría como a las denuncias de Aurelio Suárez, estas fueron las respuestas del director de la AGN, Felipe Hartman, y de la ministra de Agricultura, Jhenifer Mojica, al periódico el Nuevo Siglo, el 18 de junio de 2024: 

Felipe Harman: “no coincidimos con el informe de la Procuraduría, algunas de sus especificaciones técnicas harían imposible la Reforma Agraria, y los ajustes administrativos que solicita el informe ya los veníamos haciendo, hoy tenemos un procedimiento único de compra y reforzamos la visita agronómica para garantizar que sea fértil la tierra que se está entregando al campesinado colombiano”. Y añadió en la red X que “adicionalmente, ya habíamos actuado presentando 22 denuncias a la Fiscalía por diferentes hechos, que incluyen a ex colaboradores de la Agencia, a personas externas y algunos de los predios señalados por la Procuraduría en su informe. Agradezco a todos los que cuidan la Reforma Agraria, nadie puede manchar este sueño de país”.

Por su parte, la ministra de Agricultura, Jhenifer Mojica, dijo en X: “No vamos a permitir que avivatos se aprovechen de la compra de tierras, como tampoco que otros avivatos quieran enlodar y negar la reforma social más importante para el agro y el campesinado colombiano”. 

Sobre las observaciones de la Procuraduría es pertinente decir que no sugieren corrupción sino deficiencias conceptuales, técnicas y jurídicas y desorden administrativo de la ANT.  Y con respecto a las denuncias de Aurelio Suárez, es probable que haya sobre costos excesivos en la compra de algunos predios y compra de tierras no aptas para labores agropecuarias. Esta última irregularidad también fue observada por la Procuraduría. Habrá que esperar el fallo de la Fiscalía.   

No hay duda de que el presidente Petro pecó de exceso de confianza en la capacidad de su gobierno para cumplir en cuatro años las ambicionas metas de tierras y de otros componentes de la Reforma Rural Integral. Sin embargo, expresó cierto realismo en su intervención ante el Consejo de Seguridad de la ONU, el 11 de julio de este año, al plantear la necesidad de ampliar siete años el plazo para el cumplimiento de las metas de tierras. No deja de sorprender que, para mostrar las limitaciones legales que obstaculizan su reforma agraria, el presidente mencione cifras de entrega de tierras a beneficiarios de la RRI que difieren de las registradas en su Plan de Desarrollo:     

“La ley actual nos lo prohíbe, lo remite a los jueces y los jueces demoran décadas resolviendo el que una hacienda fértil pero improductiva pueda ser entregada al campesinado. Luego, ese mecanismo hace que tres millones de hectáreas se vuelvan 13.000 en el pasado gobierno o 180.000 en el presente (sic)”. 

Recuérdese que la línea base de entrega de tierras del PND son 17.506 hectáreas, cifra que corresponde al periodo 2017-2022, y que, según el contador del MADR, con corte al 27 de agosto de 2024, el Gobierno del Cambio había entregado 111.642 hectáreas, de las cuales solo 10.006 de manera definitiva. 

En conclusión

En dos años, la gestión de tierras del Gobierno del Cambio ha tenido avances importantes en la dotación del Fondo de Tierras, la entrega de tierras a beneficiarios de la RRI y la formalización de la propiedad rural. No obstante, aún está lejos de cumplir las metas del cuatrienio, Por otra parte, la Agencia de Tierras aún no ha logrado resolver las deficiencias en sus sistemas de información, ni los problemas técnicos, administrativos y jurídicos señalados por los organismos de control. Al parecer, la presión pública del presidente es de poca ayuda para resolver estos y otros problemas.    

*Socióloga de la Universidad Javeriana y doctora en Historia de Universidad Nacional de Colombia. Fue directora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, cofundadora del Observatorio de Cultura Urbana y Decana de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional. Autora de diversas publicaciones. Cofundadora de Razón Pública.

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